Donde la Zonificacion se Equivoco

vía Old Urbanist: Where Zoning Went Wrong.

Zonificacion, ¿donde salio mal?

 

En posts anteriores sobre zonificación, he sido muy critico de la decisión de la Suprema Corte de EUA en el caso Euclid v. Ambler que confirmó la legalidad de zonas de un solo uso de suelo (monouso), y específicamente unifamiliares. Al hacerlo, el más alto tribunal de la nación aprueba formalmente la zonificación excluyente, sosteniendo entre otras cosas que las ciudades están justificadas en excluir las llamadas “casas de apartamentos” de las zonas residenciales.

El hecho de que esta disputa haya llegado hasta la Corte Suprema, es en primer lugar indicativo de las opciones políticas subyacentes que ocurrieron un poco antes. La profesora Sonia Hirt, quien ha hecho extensas investigaciones en el mayormente inexplorado campo de la zonificación comparativaha mostrado  cómo en Alemania se establecen un número limitado de categorías de zonificación a nivel federal, dejando la aplicación específica a los gobiernos locales. Aun cuando las localidades pueden elegir dónde ubicar estas zonas, no pueden crear zonas por si mismas. Simon Vallee (en Urban Kchoze)  ha descrito un régimen regulatorio muy similar en Japón, donde el gobierno nacional ha establecido una lista de diversas zonas permisibles que las ciudades pueden utilizar. Hirt menciona disposiciones de zonificación similares pero aún más permisivas en otros países como Serbia, Grecia y Bulgaria.

Señaladamente, por coincidencia o por diseño, en ninguno de estos casos aparece que los gobiernos estatales o nacionales hayan establecido zonas de casas unifamiliares separadas unicamente. En general, estos países sólamente establecen limitaciones de superficie construida, permitiendo así tanto vivienda unifamiliar como multifamiliar en todas las áreas residenciales, y permiten también pequeñas oficinas y comercio vecinal incluso en las zonas más restrictivas. Es importante destacar que los requisitos de tamaño de lote y remetimientos parecen ser modestos o mínimos.

Munich zoning map ca. 1900. From Harvard Library.

En contraste con la experiencia de la mayoría de los otros países, los Estados Unidos, desde el principio, delegaron las facultades de zonificación de los estados a las localidades a pesar de que los planificadores estadounidenses de principios del siglo XX eran grandes admiradores del sistema de zonificación alemán. El instrumento más conocido de esta delegación de facultades, aunque no fue el primero, fue la Standard State Zoning Enabling Act (Ley de Zonificación Estatal Estándar), un documento ideado a principio de los 1920’s por el Departamento de Comercio de Herbert Hoover.

La Ley es un documento curioso: aunque dedicaba muchas páginas al procedimentalismo jurídico de las comisiones de planificación, ofrecía poca orientación y no contenía requisitos sobre como deberían zonificar realmente las autoridades locales. Esta omisión, curiosa y consecuente, no fue por falta de interés o experiencia. Edward Murray Bassett, autor principal de la Zoning Resolution de Nueva York en 1916 y gran parte del Enabling Act (Ley habilitadora), escribió un manual sobre zonificacion  (“Zoning” se titula) donde expone sus propósitos y papel apropiado. El trabajo de Bassett, uno de muchos sobre el tópico en esos tiempos escritos por hombres como Harland Bartholomew y Herbert Swan, establece varios temas principales para distinguir la zonificación en Estados Unidos que se reflejaron en la ley y han caracterizado la práctica de la zonificación americana desde entonces:

  • Aprobación de la exclusión de actividad comercial de zonas residenciales. Bassett parece haber asumido, sin mayor explicación, que excluir todos los usos comerciales de zonas residenciales era un fin deseable y legítimo de la zonificación. Además, casualmente eliminó cualquier distinción entre usos nocivos e inofensivos: “En un distrito residencial, el propietario de una casa puede intentar traer un taller de explotacion de trabajadores, un restaurante o un depósito de chatarra. ¿Cómo se le impedirá? … La ordenanza debe hacer a dicho acto ilegal y tomar provisiones para expulsar el uso ilícito “. (Pág 327).
  • Falla en desaprobar la exclusión de multifamiliares de zonas residenciales. Aunque Bassett hizo una advertencia sobre zonas unifamiliares, esto parece que fue debió principalmente a que temía (erróneamente) que los tribunales desautorizarian esas zonas como carentes de justificación (Pags.332-324). Esto, a su vez, podría haber puesto en duda la nueva iniciativa de zonificación. En otras partes, abogó por esas zonas como un medio que crearía reservas para ricos propietarios urbanos (Pág 323). Bassett también sugirió el uso de máximos de area ocupada del lote como un medio alternativo de desalentar casas de apartamentos, a pesar de que tales coeficientes de ocupacion también tendrían el efecto de desalentar casas unifamiliares en lotes muy pequeños.
  • Extrema deferencia a las autoridades localidades. Bassett recomendó que las leyes habilitantes transfirieran facultades para regular altura, volumen y uso de los edificios a las ciudades, aparentemente sin ninguna restricción sobre cómo estas facultades podrían desplegarse en diversas zonas. Los estados retendrian poco o ningun poder en la cuestión de zonificacion bajo el arreglo que propuso, y tampoco debían proporcionar ninguna orientación excepto por las muy vagas sugerencias en la Ley habilitadora. No se dió ninguna razón de porque elegir esta política, y de hecho, la política de transporte estaba moviéndose en dirección opuesta al mismo tiempo, con estados y gobierno federal desempeñando roles cada vez mayores en la planificación y construcción de carreteras.
  • Insistencia en un plan “integral”. No obstante que la zonificación europea a menudo se hace manzana por manzana, según el Profesor Hirt, y frecuentemente deja grandes áreas centrales exentas de la mayoría de restricciones, Bassett y otros defensores de la zonificación estadounidenses insistieron en que los tribunales no aceptaran tal zonificación por partes; y que las ciudades deberan por tanto zonificar cada pulgada de tierra bajo su jurisdicción. Permitir zonas diferentes dentro de pequeñas y de alguna manera similares areas, tambien se asumía como “zonificacion puntualinconstitucional, y era desaconsejada. Implícitamente, estas recomendaciones intensificarían el carácter de segregacion por uso y la monotonía de la zonificación estadounidense. No obstante, una vez que el plan inicial estuvo en su lugar, las rezonificaciones selectivas (casi siempre zonificando a menos) de barrios políticamente influyentes se llevaron a cabo y siguen llevándose a cabo hasta el día de hoy.
  • Conflicto irreconciliable entre planificación y zonificación. Bassett reconoció que “una ciudad muy vital en crecimiento debe cambiar y el plan de zonificación debe poderse cambiar”, pero rápidamente aclaró que “debe insistirse en un alto grado de permanencia o rigidez”. En otras palabras, aunque la zonificación se adoptó en nombre de ver “principalmente al futuro”, en palabras de Bassett, en la práctica, sería altamente resistente a alteración. Para lograrlo, Bassett incluyó una propuesta para limitar el poder del ayuntamiento para alterar el plan de zonificación una vez establecido, en esencia, sometiendo cada cambio de zonificación propuesto a un referéndum que requiriera apoyo de 80% de los propietarios afectados. Pag. 330). Lo que es más, en la lógica contra los cambios de zonificación, Bassett utilizó sólo ejemplos de zonificar a mas o aumentar los usos permitidos (Pag. 330). El zonificar a menos no fue criticado.
  • Fuerte dependencia en procesos legales como sustituto del establecimiento de politicas sólidas. Bassett, un abogado, estaba aparentemente consciente de que tales poderes de zonificación permisivos podían resultar en regulaciones extremadamente restrictivas: “La letra de la ordenanza y los mapas pueden ser el extremo de las dificultades”, señaló (p.330). En lugar de abordar este problema potencial abogando por límites en las restricciónes de zonificación desde el principio, Bassett sugirió una Junta de Ajuste con poder de otorgar desviaciones. El obvio potencial para el abuso, soborno y corrupción en tal arreglo fue señalado por el contemporáneo de Bassett, Lawrence Veiller, pero lo sustancial de las recomendaciones de Bassett fue incluido en la Ley habilitadora. En su libro, Bassett desecha estas preocupaciones señalando que “es asunto del alcalde o de quien hace los nombramientos, ver que el consejo está formado por hombres imparciales y experimentados”. (Pág 331).
  • Rechazo de las preocupaciones estéticas. El movimiento City Beautiful de finales del siglo XIX y principios del XX, aunque compartía ciertas metas de política con los primeros proponentes de la zonificación, con un enfoque tradicionalmente europeo, ponía énfasis en la apariencia exterior de la ciudad. La arquitectura se consideraba una parte integral de la planificación urbana, y la literatura de planificación incluía a menudo lujosas ilustraciones que presentaban una visión estética convincente para la ciudad (lo que podría llamarse una visión basada en la forma). Sin embargo era opinión de Bassett, que la estética ni siquiera podía proporcionar una base racional para las regulaciones de zonificación: “Si se emplean [reglamentos] para la estética o algún objeto sentimental, los tribunales no los apoyarán”, escribió. En pocas palabras, a pesar de su admiración por los métodos de planificación europeos, Bassett agitaba la bandera blanca antes de disparar. Bassett estaba nuevamente equivocado sobre cómo responderían los tribunales, pero con la mayoría de los códigos adoptados bajo la errónea suposición de que esas preocupaciones eran ilegítimas, tomaría hasta mediados de los 1990, con el surgimiento del New Urbanism y el desarrollo de codigos basados en la forma– , que a la arquitectura, la estética y la forma se les dio un papel más conspicuo en documentos de zonificación.
  • Preocupación por proteger la riqueza de los propietarios de viviendas acomodados. Aunque Bassett declaró que la zonificación “se esfuerza por proteger las inversiones” en general, las inversiones que cita como ejemplos tienden a ser las de personas muy ricas que buscan construir casas caras (“Un hombre que construyó una casa de $40,000 … era considerado altamente especulativo porque en pocos años podría tener un edificio de apartamentos a un lado y una fábrica en el otro “(Pág 316), “un hombre podría construir una hermosa residencia … y encontrarse con que el consejo la había cambiado a usos mercantiles y era probable que tuviera una carnicería a un lado y una tienda de comestibles al otro” (Pag 330) Esto en gran medida era el alcance de la preocupación social de Bassett, tal como estaba, en su libro. Los intereses de los pobres y los residentes de clase media, fueran dueños o arrendatarios, no fueron mencionados por Bassett (en justicia, Andrew Wright Crawford, escribiendo en 1920, afirmó que la zonificación era para la proteccion del pobre, aunque no abordaba la exclusión de apartamentos) .
  • Ausencia de enfoque comparativo. Aunque Bassett afirmó haber sido inspirado para involucrarse en cuestiones de zonificación después de una visita a una conferencia de diseño urbano en Dusseldorf, su tratado rechaza los modelos de planificación europeos desde el inicio, como inaplicables al gobierno constitucional estadounidense, privando así a los lectores de la oportunidad de aprender de los precedentes de planificación no americanos. Bassett incluso llega a afirmar que la zonificación de Nueva York tomó tanto tiempo como lo hizo porque “casi no había precedentes para ayudar”, lo cual seria verdad si uno ignora por completo décadas de prácticas de zonificación en Europa.
  • La zonificación no permaneció como preocupación enteramente local por ningún motivo: el gobierno federal, una sola década después se involucraría indirectamente, a través de las prácticas de préstamo de la FHA, y varios estados han adoptado desde entonces planes regionales, aunque hasta donde yo sé, ninguno de los 50, establece categorías de zonificación que las ciudades deban usar. Las leyes federales de vivienda equitativa también se entrelazarian con la práctica de zonificación local en los 1960’s y mas tarde, pero sólo de manera incidental. Estos propósitos originales, sin embargo, han permanecido con relativamente poco cambio y virtualmente sin desafíos judiciales durante los siguientes noventa y tantos años.
  • He citado críticas legales de algunas de estas doctrinas en el pasado, pero también hubo en su momento críticas académicas tanto de los autores progresistas, algunas de estas bastante estridentes, pero la mayoría estan hoy olvidadas. Por ejemplo, las del aleman Bruno Lasker, que escribio en 1920:

    “Hagamos una simple pregunta, ¿De dónde deriva la autorizacion de tantas comisiones de zonificación para dividir la disposicion física de la ciudad en distritos por uso, que distinguen entre las necesidades residenciales de diferentes clases? … ¿Por qué, en este país de democracia, un gobierno de ciudad, que representa a todas las clases sociales y económicas de la comunidad, puede tomar para si el legislar a una mayoría de ciudadanos -aquellos que no pueden pagar por ocupar una casa separada propia -en las mejores ubicaciones de la ciudad, prácticamente siempre las zonas con mejor aspecto, mejores parques y calles, mejor provistas de servicios municipales y mejor atendidas en todos los sentidos? ¿Por qué segrega deliberadamente a nacidos en el extranjero que aún no llegan a ser lo suficientemente prósperos para comprar o alquilar una casa construida bajo normas de construcción que imposibilitan desarrollos económicos? “

    Investigaciones de justicia social como éstas evidentemente no mantuvieron despierto por las noches a un pragmático con mentalidad legalista como Bassett o sus aliados. Lo que es más difícil de contar es, si el gobierno federal no hubiera desempeñado el papel tan activo en promover una visión de planificación y zonificación basada en gobierno local, podría haber surgido un modelo de zonificación más europeo en algunos estados.

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