¿Para qué es buena la zonificación?

Origen: Urban kchoze: What is zoning good for?  Sunday, August 24, 2014

¿Para qué es buena la zonificación?

He sido extremadamente crítico de la zonificación en mis posts, así que en un momento, tuve que preguntarme: zonificación, ¿para qué es buena? (No, la respuesta que he llegado no es “absolutamente para nada!”).

Se trata de una reflexión sobre la zonificación a partir de cero, destinada a proveer una coherente comprensión de la zonificación, que hace y que no hace, cuales objetivos valen la pena, si existen, la zonificación puede tener que la justifiquen. 

Primero, que no es zonificacion.

A menudo, la zonificación se presenta como algo necesario para proveer la adecuación entre las diferentes necesidades de las comunidades, lugares para vivir, lugares para trabajar, lugares para proporcionar bienes y servicios, etc … Así que la zonificación supuestamente podría asegurar que las ciudades se construyen mejor. Al señalar cuántas ciudades zonificadas son todo menos eso, que tienden a ser ciudades masivamente desbalanceadas con grandes zonas de un solo uso, algunos dirán que simplemente es la autoridad de planificación siendo incompetente.

La realidad, creo, es bastante obvia, la zonificación no tiene nada que ver con el tratar de construir una ciudad eficiente. Quiero decir, puedes intentar hacerlo, y si te decides por zonificar estrictamente, deberías definitivamente intentar hacerlo. Pero no obstante, la zonificación es una herramienta negativa no positiva. Por eso, quiero decir que no porque zonifiques algún lugar para cierto tipo de desarrollo eso va a suceder.

La Zonificación no es sobre decir que se construirá en un lugar, es sobre prohibir que suceda cualquier tipo diferente de desarrollo en ese lugar. Cuando zonificas una área para ser residencial, no estás realmente diciendo “aqui ocurriran desarrollos residenciales”, quiza nunca vengan, lo que realmente estás diciendo es “todos los desarrollos que no sean desarrollos residenciales están prohibidos aquí”.

Más aún, en relación con eficiencia económica y necesidades de las ciudades, dado que la zonificación puede siempre prohibir usos, por defecto significaría que la zonificación reduce la eficiencia y reduce la adecuación de una ciudad a sus muchas necesidades.

¿Por que es esto?

Prohibir usos ineficientes del espacio tiene poco o ningún efecto, ya que tienden a ser eliminados de forma natural, las prohibiciones sólo son significantes contra usos EFICIENTES.

Hagamos una analogía, digamos que eres un dictador y viste a alguien caminando sobre sus manos por unos pasos en una acera y pensaste: “¡Qué ineficiente e incómodo modo de moverse!”. Entonces decides: “Yo sé, prohibiré que la gente camine sobre sus manos en las aceras, para que nadie haga esta ineficiente e inútil cosa!”. Tu apruebas una ley que prohíbe a la gente caminar sobre sus manos en las aceras, y ahora es ilegal … pero ¿quién sera afectado por esto? Todo el mundo sabe que caminar sobre las manos es una forma estúpida de moverse, por eso nadie lo hace.

Así que no necesitas prohibirlo, la gente no lo hará de todos modos, tal vez algunas personas lo intentaran por diversión, en cada luna azul. Entonces, ¿qué tan efectiva es la prohibición? Totalmente ineficaz, perderás más recursos imponiendo la prohibición de lo que ahorrarías a la sociedad prohibiendo esta ineficiente práctica.

Pero si fueras un dictador loco, verías lo mismo y pensó: “Si todo el mundo caminara sobre sus manos, no tendrían que usar zapatos y calcetines, y sus pies ya no apestarian más, BRILLANTE !!!” Y aprobarias una ley obligando a todo el mundo caminando fuera a caminar sobre sus manos, esa ley cambiaría las cosas mucho. Empeoraria mucho las cosas, porque el primer deseo de la gente de hacer lo inteligente y caminar sobre sus pies estaría prohibido. Pero la situación resultante sería totalmente ineficiente y una terrible pérdida de tiempo.

Es lo mismo con la zonificación. Por ejemplo, si usted tiene una estación de transporte publico con lotes baldíos alrededor listos para desarrollo residencial, realmente no necesitas zonificar la zona para vivienda de alta densidad, porque la vivienda de alta densidad genera mucho más ingresos por metro cuadrado de tierra que la vivienda de baja densidad. Así que si hay un lote de 600 metros cuadrados, que un desarrollador de multifamiliar podría construir 8 unidades en él por un total de $400 000 en utilidades, mientras que un desarrollador de vivienda unifamiliar podría construir una sola McMansion en él para $150 000 de utilidad, el primer desarrollador estará dispuesto a pagar por la tierra mucho más que el segundo. Si la tierra se vende por $200 000 después de subastarlo, el primer desarrollador aún podría comprarlo y hacer $200 000 de utilidad en el lote, mientras que el último perdería dinero si lo compró para su McMansion.

Por tanto, en ese caso, zonificar para desarrollos residenciales de alta densidad y prohibir viviendas de baja densidad es absolutamente insensato. Si no zonificaste nada y dejas que la gente haga lo que quiera, la vivienda de alta densidad aún ganaría. La zonificación sólo tiene impacto si haces lo contrario y prohibes desarrollos de alta densidad, entonces, privados de la vía más eficiente y rentable para el desarrollo, la tierra será probablemente más barato, lo suficientemente barato para permitir que el McMansion a ser construido con un beneficio.

Incluso en áreas construidas, la zonificación tiene el efecto de prevenir el uso eficiente del espacio y los edificios. Si a algún lugar le falta una tienda de la esquina pero tiene demasiadas casas, es posible que alguien compraria una casa y la convirtiera en una tienda de la esquina, si es más eficiente que sólo otra casa. Pero no si la zonificación lo prohíbe.

El Talón de Aquíles de la zonificación: Dificil de cambiar para ajustarse a una ciudad evolucionando

El mayor problema con la zonificación en términos de eficiencia es que no permite ajustes fáciles o cambiar el tejido urbano. La zonificación fija en piedra una decisión tomada en un momento dado, en ese momento, pudo haber parecido el uso de suelo apropiado, y bien pudo haberlo sido. Pero la humanidad avanza a mediante prueba y error (incluso la “sabiduría del mercado” es simplemente prueba y error y la aplicación de la simple verdad de que “lo que no puede seguir para siempre debe eventualmente llegar a su fin”), asi que cuando se comente un error o cuando el contexto evoluciona, ¿qué tan fácil es que el error sea corregido?

Sin zonificación, o con zonificación laxa, puede corregirse muy rápidamente. Un promotor puede oler una oportunidad de una zona estropeada con quiebras o bajo valor y precipitarse para proporcionar lo que cree que es más adecuado a las necesidades del vecindario, que le dará un mejor margen de beneficio. Pero la zonificación no permite eso, no sin modificar primero la zonificación, que es notoriamente difícil de hacer por muchas razones , y si la zonificación se hizo muy recientemente, también puede ir contra el ego del planificador local. Muchas personas en la autoridad tienen problemas para admitir que estaban equivocados, cambiar la zonificación hace menos de 10 años, o incluso hace 20 años, es como decirle al planificador o la oficina de planificación que se equivocaron. No ayuda a que la gente salga adelante gracias a su reputación, admitiendo públicamente que se han equivocado, aunque un signo de humildad y competencia, en su lugar puede manchar una reputación profesional.

Así que incluso zonificación bien hecha para eficiencia económica enfrenta problemas a futuro, por lo que es mucho más difícil cambiar de rumbo para adaptarse a las situaciones en evolución. Lo que podría haber sido eficiente cuando se realizó la zonificación puede que ya no lo sea 20 años después. Un ejemplo de ello son las estaciones de metro construidas en zonas urbanas sometidas a zonificación. A menudo, incluso 20, 30 años después de la estación de metro ha llegado, el área sigue siendo 80-90 +% lo mismo que cuando la estación fue construida, incluso si la estación podría soportar viviendas de densidad mucho mayor, o grandes desarrollos comerciales u oficinas.

Por ejemplo, aquí está la estación de metro Sauvé,  en Montreal, que se abrió en 1966, hace casi 50 años, como se ve desde el cielo.:

Station Sauvé, vista desde el cielo
Rue Berri, justo junto a la estacion 

La zona es notablemente de baja densidad, con cementerios alrededor de la estación y casas unifamiliares que han estado por décadas. A pesar de casi 50 años de presencia de la estación de metro, no ha surgido vivienda residencial vertical de gran altura, no se ha construido ningún edificio de oficinas o zona comercial. La zonificación mantiene la zona congelada, como si la estación de metro nunca había sucedido. Antes de la estación de metro, pudo haber sido un uso eficiente del espacio ya que la zona está bastante lejos del centro de la ciudad, pero hoy en día, la zona está severamente subutilizada, y no es la única estación en esa situación. El metro de Montreal es uno de los más utilizados en América del Norte per cápita, pero no tiene casi nada que ver con TOD, ya que poco o nada de TOD ha ocurrido realmente, y todo con los suburbios–tranvía realmente densos que han sido construidos, y el fuerte centro de ciudad.

Si la zonificación se mantiene, me queda claro que debe ser dinámica, para cambiar a medida que cambia la zona, en lugar de estática y tallada en piedra hasta que se emprendan esfuerzos para cambiarlo. Ya he escrito sobre como ésto podria funcionar en otro articulo

Asi que la zonificacion solo conduce a ineficiencia, ¿es completamente inútil?

If the only thing that mattered was economic efficiency, zoning would likely be completely useless, all that planning would actually involve would be providing public infrastructure to orient development. For instance, providing wider streets to attract businesses and offices alongside it, building transit lines to attract density around them, etc… People who would try to build any development attracting or generating a lot of trips in an area devoid of proper transport infrastructure for it would shoot themselves in the foot and so they wouldn’t do that.

However, there are other things than economic efficiency in life. For one thing, there is the issue of externalities, impacts of an economic transaction or decision that affect people other than those directly involved in it. For instance, building an heavy industry factory near to housing is actually economically efficient for the owners of that factory and for employees as it reduces transport distances and increase the pool of people they can employ, but heavy industry brings along a lot of truck traffic, of noise and air pollution. So it impacts the entire residential area. In this case, what is economically efficient for the economic actors isn’t actually what we would consider socially optimal.

We could also point out certain land uses which don’t really contribute to economic activities, or at least not so much as to be profitable. For instance, parks, especially neighborhood parks, could rarely be profitable on their own, yet still serve to increase the quality of life of people. Even private parks in the past generally only survived through the support of rich private supporters who would subsidize them in a way, putting money in them with no expectation of direct returns on that money. However, such problems can be solved by governments merely using public money to buy land and run it. You don’t need to zone land for parks if you simply allow government to buy land directly and hold it as a park.So the main justification of zoning is the control of externalities. Some may think that even this is going too far, that the courts could serve to control externalities by allowing individuals to sue others for nuisance caused by their use of their own land. I personally am not convinced, especially as courts are extremely expensive to resort to, so leaving it to the courts would mean the rich could protect their quality of lives easily, the poor… would be forced to take it and stay silent. At least zoning has the advantage of protecting, theoretically, the poor and the rich in equal measure. Working through courts is also a reactive process, nuisance becomes visible in many cases only after it has occurred, forbidding someone from building a factory in a residential neighborhood is one thing, letting someone build that factory then shutting it down for “nuisance” is quite another.

The issue of “externalities” can also be quite large. The issue of air pollution, noise and smells is a very easy one, the nuisance is quite evident. But what about the person arguing that a taller building is blocking his access to the sun?

Equitable building in New York, the height of it and lack of setback prompted the city to adopt regulations to limit building height to protect access to the sun, source of the image

Or that a “pop-out” building is breaking uniformity and making the area uglier, at least as some people see it?

A “pop-out” townhouse some wish to ban in Washington DC

Or that a building is made from a façade of unusual material or colors, again making the area uglier according to many?

The so-called “ugliest house in Queens” has many neighbors seething with rage

In all these cases, certain zoning codes have regulated buildings to placate people opposed to such buildings, with height limits and control of materials on the façade of buildings.

Where do we draw the line? It’s clear that more than just direct nuisance, zoning may be a way to tackle certain issues to preserve certain social objectives deemed worthy by the local community, even mere aesthetic objectives.

So, to sum up, zoning exists mainly to sacrifice economic efficiency for the sake of reducing externalities and to preserve certain social objectives seen as desirable by planning authorities and the public at large. Which places us in an ambiguous position, how much economic efficiency are you willing to sacrifice for social goals? Is it okay to limit height for instance in order to keep an uniform street front, with buildings all of the same height? Is it okay to keep buildings far from the streets to preserve an uniform building line?

Many of these objectives are also often locally desired, but not desired by society at large. For example, much of America’s zoning in suburbs and small towns was designed with the goal of “keeping the ni**ers away”. Much of residential zoning in North America is even now based on the goal of socio-economic segregation, to keep poor with poor, middle-class with middle-class, rich with rich, by keeping the housing types each group desires (or can afford) separated in their own neighborhoods.

The current status quo is often an extremist approach which throws economic efficiency out of the window and gives priority to local social objectives of maintaining “harmony”, uniformity and socio-economic segregation, keeping neighborhoods “as is” and preventing change. It’s clear that it doesn’t work. If there is a proper balance between economic efficiency and externalities/social objectives, that balance can vary from person to person. One interesting approach is a mainly form-based zoning code, which doesn’t control uses much but mandates certain building forms like height controls, setbacks and the like to preserve uniformity and avoid neighbors clashing over “ugly houses”. This keeps some flexibility with regards to land use to be more economically efficient, an objective that is often ignored by traditional euclidean zoning.

Limiting land value: could it be worthwhile?

One of the impacts of zoning that restricts density and uses is to limit land value, at least until an area gets built out and a land shortage occurs. For instance, to return to the example of the condos versus the single-family house, if condo-builders might accept a 200 000 $ lot but the house-builder only tolerates a 100 000$ lot, if you can build both on every lot, the result may be that all lot owners will demand 200 000$ for their lots as it’s what they see others like them get for their lots. The impact would be to price out houses from the area if lot owners are willing to sit on their property long enough to get it, or at least houses would have to be smaller on smaller lots or be more expensive. But if zoning intervened and banned condos, then as the amount of money people are willing to pay for lots come down, the land value would also fall.

So land value, absent shortage, is often dependent on how much profit can be expected from the development of it. The result is that on land where high-density development is allowed and viable, land value is likely to be very high as lot owners would price their land for this kind of development. It may actually cause problems when developing certain TODs. I’ve heard that this has been hurting Houston in its quest to build TOD around LRT stations, lot owners price their lots for high-rises, but much of the areas around LRT stations are currently parking wastelands with little to no urban fabric.

Bell station in Houston, 1 kilometer from downtown, surrounded by a wasteland of asphalt and parking

What Houston needs here is to fill up the area quickly, high-rises can wait, they could build thousands of housing units and hundreds of shops around their LRT lines all with low-rise buildings, or even mid-rise buildings, filling up the area, building an urban fabric much faster than they’re doing now. Zoning here could perhaps be useful to keep land prices down and allow the area to build up much faster, with density limits being relaxed over time as the area gets built up.

One alternative to that is the land value tax proposal, where property taxes are reduced while the tax rate on land value is significantly increased, making speculation on land much more expensive and prodding land owners to sell their land much faster.

Conclusion

Though zoning has its uses to deal with externalities and to preserve certain social objectives, it is crucial to understand that, by definition, zoning hurts the efficiency of urban areas, notably by increasing distances to travel and making car use necessary rather than optional. Indeed, zoning can only effectively ban efficient uses of land, inefficient uses of land tend to be weeded out naturally because they don’t tolerate high land value. So even if we accept some zoning, we have to be mindful of this effect and to consider whether the trade off is worth it.

Currently, we are going much too far with zoning, to avoid any friction, we gladly sacrifice economic efficiency totally and preserve areas in formaldehyde. We need to understand the costs of the way we are doing things and to revisit the way we regulate our cities from the ground up if we want to build better, more sustainable and economically dynamic cities.

Acerca de salvolomas

Asociación vecinal, cuyo objeto es preservar la colonia habitacional unifamiliar, sus calles arboladas con aceras caminables, con trafico calmado, seguras para bici, parques, areas verdes, centros de barrio de uso mixto accesibles a pie y oficinas solo en áreas designadas.
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